论全过程人民民主 本质要求下的政府治理现代化 汇报人：工图网 时间：2023.02.23

目录010203全过程人民民主的概念与重要特征全过程人民民主对政府治理现代化的本质要求全过程人民民主本质要求下推进政府治理现代化的对策措施

全过程人民民主的概念与重要特征

习近平在党的二十大报告指出，要“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。全过程人民民主是中国共产党领导全中国人民对民主政治道路的成功探索与实践总结。全过程人民民主具有民主制度系统性、民主主体全民性、民主流程全面性、民主协商双向性、民主自治广泛性和民主结果真实性等基本特征。

从民主的制度来看，我国的全过程人民民主具有坚实的制度保障。中国特色社会主义民主政治制度是由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度共同构成的民主制度体系。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是保障人民当家作主、实现全过程人民民主的根本制度。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第四条规定：“全国人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益”；全国人大代表“充分发挥在全过程民主中的作用”。党的十八大以来，全国人大及其常务委员会坚持全过程人民民主，开展民主立法，通过座谈会、听证会、公布法律草案听取意见、完善基层立法联系点等方式扩大公民参与国家立法的途径，制定了监察法，制定和修改了国家安全法、疫苗管理法、家庭教育促进法、反外国制裁法等20多部法律，编纂了民法典，不断完善社会主义法律体系；2015年3月修订后的立法法完善了法律草案公开征求意见等制度，增加了法律案通过前评估等规定；切实履行最高权力机构的监督职能，听取审议了150多个关于监督工作的报告，开展了25次专题询问和45项专题调研，检查了50余部法律的实施情况，重点开展了大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境保护法等法律的执法检查，通过特定问题调查、质询与询问、检查与调研等方式积极回应人民的呼声与群众的期盼。

从民主的参与主体来看，“全过程人民民主始终遵循人民至上原则并将全体人民纳入民主过程”。全过程人民民主将全体人民纳入民主过程，是全面覆盖全体人民、最广泛最真实的民主。习近平指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”人民民主参与还具有参与内容的全面性和参与实践的完整性，“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”，人民群众广泛参与到国家事务、经济和文化事业、社会事务的各领域和各方面之中；人民群众的民主参与是全面的、立体的，纵贯从中央到地方各级政府直至基层的各个层级；人民群众不仅以个人民主投票、反映意见与建议的方式参与民主实践，在基层群众自治组织中以自治形式参与自我管理与民主管理，还以社会组织、法人组织、市场主体等多元组织形式参与公共事务与社会治理，体现了我国全过程人民民主的全民性与多主体性。现代民主政治的发展是从“统治到治理”的转变过程，这一转变得以发生的重要力量是，引入社会组织等多元主体对公共事务进行民主参与和有效治理，发挥社会组织在公共管理与政治参与中的作用，建立政府与社会的合作伙伴关系，推进国家治理体系与治理能力现代化。

全过程人民民主覆盖了选举、协商、决策、管理、监督等民主的全流程。“全过程人民民主通过一系列法律和制度安排，将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各环节贯通起来，形成了民主链条的完整闭环”。全过程人民民主不是“一次性”民主或“阶段性”民主，不是选举之前竞相讨好选民、选举之后无人问津的“表演式”民主，而是具有时间持续性、内容完整性、人民参与全过程性的民主。在民主选举环节，人民群众通过投票参与县乡（镇）人大代表的选举；在民主协商环节，人民群众通过各种协商组织、协商机制与协商形式参与各种公共事务与涉及自身利益的事务的协商；在民主决策环节，人民群众通过反映意见建议、参与立法、提出决策草案与咨询论证、重大事项社会稳定风险评估机制等途径参与科学民主决策；在民主管理环节，人民群众通过企事业的职工代表大会、干部民主评议等方式参与单位管理与行政治理；在民主监督环节，人民群众通过举报、信访、内部检举等方式参与党政监督。 从问责环节看，社会主义民主制是“真正的问责制”，是人民随时可以用选举的方式“罢免”不负责任的官员的民主制度。马克思指出，从前有一种错觉，以为行政和政治管理是神秘的事情，是高不可攀的职务，只能委托给一个受过训练的特殊阶层，即国家寄生虫、俸高禄厚的势利小人和闲职人员。现在错觉已经消除。彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。 全过程人民民主不仅在选举阶段尊重选民选票选择的作用，而且在治理的政策议程、决策制定、管理治理、监督问责等环节全面重视民意表达、民意吸纳与民意抉择。正如习近平指出，“人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”。

协商民主贯穿我国民主运行的全过程，是与选举民主共同发挥重要作用的民主形式。我国的协商民主广泛运用于公共治理与公共事务管理过程，涵盖人民生活工作各方面与社会利益协调的各领域。民主协商的实质是多元治理主体在利益发展、利益分配、利益协调、矛盾调处方面通过协商达成共识的过程，与全国各族人民整体利益与长远利益相关的事情在政党协商、人大协商、政协协商与政府协商的层面进行，与地方人民利益相关的事情在地方人大、政协、党政层面进行协商，与部分群众或特定群众利益相关的事情在基层、社区、社会组织与党政机构之间进行互动协商。民主协商不是单向度的治理，而是人民与国家、群众与政府、基层与上级之间的双向交流，是自下而上的意见表达与自上而下的利益整合的结合，是形成共识、缔结利益共同体与社会共同体的过程。

从民主参与实践来看，全过程人民民主不仅体现了民主的广泛性，而且体现了自治的广泛性。民主的广泛性体现在民主融入了我国政策与决策的议程启动、调查研究、预案提出、方案审议、决策决断、政策实施、政策评估与反馈全过程之中，人民意志全面体现于政府治理与党政决策的全过程与各个领域。自治的广泛性体现在我国的民族区域自治实践中，实现了“统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合”，“保证各族公民平等享有权利、平等履行义务，确保民族事务治理在法治轨道上运行”。自治的广泛性还体现在基层群众自治之中，全体民众在城乡社区治理与基层治理中依法进行自我管理、自我服务、自我教育与自我监督。

从民主运行的结果来看，全过程人民民主是人民利益充分表达、人民利益充分实现的民主，是以维护全体人民的根本利益为目的的民主，是使全体人民享有政治、经济、社会、文化、人身、公共服务等广泛权利的民主。例如，我国最新一轮的全国县乡两级人大换届选举，10亿多选民以一人一票的直接选举方式，产生了260多万县乡两级的人民代表大会代表。我国建成了世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系和公共文化服务体系，截至2021年底，我国城乡居民和职工基本医疗保险参保人数为13.6297亿人，参保率稳定在95%以上。截至2020年末，全国基本养老保险参保人数达9.98649亿人，城市和农村居民最低生活保障人数为4425.9万人。我国实现了所有公共图书馆、文化馆、美术馆、综合文化站和大部分博物馆的免费开放。

全过程人民民主 对政府治理现代化的本质要求

党的二十大报告指出，“中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。”中国式现代化要求中国式政府治理现代化，要求将全过程人民民主贯穿政府履行职能全过程。“与西方民主不同，中国的党委、人大、政府、政协等党政机关，都以贯彻民主为原则，形成了全方位的民主”。我国政府治理现代化必须按照“发展全过程人民民主”这一本质要求，增强政府治理制度的系统民主性、政府治理主体的全民民主性、政府治理流程的全面民主性、政府治理协商的双向民主性、基层自治治理的民主实效性与政府公共服务的均衡可及性。

要求增强政府治理制度的系统民主性全过程人民民主具有民主制度的系统性，必然要求进一步推进政府治理制度的系统民主性。中国政府治理以高质量的全过程人民民主为根本基础，这是中国式政府治理与西方政府治理的本质区别。马克思指出，资产阶级政府是管理资本家事务的委员会，资产阶级国家政权为了追求自己特殊的利益，从社会的公仆变成了社会的主人；对资本主义民主制度的批判必然要求建立真正民主的社会主义国家；社会主义政府是“社会把国家权力重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量”。“在继承和发扬马克思主义民主话语的基础上，全过程人民民主的话语表达充分展示出中国社会主义民主政治发展的客观历史进程”。社会主义政府治理是社会和人民当家作主的治理，充分体现着人民主权原则。 《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。” 2021年11月2日印发的《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》提出，要进一步完善人民代表大会制度，使人大及其常委会的监督权发挥得更刚性而有效，使人大及其常委会重大事项决定权履行更到位更充分。增强政府治理制度的系统民主性，就要围绕充分发挥人民代表大会制度的根本性作用，完善政府向人民代表大会承担政治责任的制度、向人大及其常委会报告重大事项与重大政策决策的制度、国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度、人民代表大会监督政府的制度等。 政府制度的民主性首先体现在选举制度的民主性，要切实完善选举者可以随时撤换不称职的被选举者、被选举者向选举者负责的制度。正如马克思指出的，为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——公社采取了两个可靠的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公务员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。 政府履行职责的各项制度也要进一步增强民主性，在政府政策与决策制定、行政立法、执法执行的过程中完善听取民意、反映民意、满足民众需求的各项制度，使政府治理过程成为实现最广泛、最真实、最管用的人民民主之典范。（一）

要求增强政府治理主体的全民民主性全过程人民民主具有民主主体的全民性，必然要求不断增强政府治理主体的全民民主性。从政府治理看，人民群众是治理主体和治理对象的统一，政府所拥有的施政权和执行权最终来源于人民的委托。如果政府施政不能贯彻民主精神，只是单纯地将人民群众视为“行政相对人”或“被治者”，就难免会落入“选举前与选举中争取民意、选举后与治理中无人问津”的与西方民主一样的治理“偏差”。因而，要想正确地贯彻全过程人民民主的原则，就要像在选举中贯彻全民民主的原则一样，在政府治理的过程中也要贯彻全民民主的原则，关键是将人民这一抽象的“宪法权力主体”转化为具体的治理权力主体，使政府的抽象行政行为与具体行政行为所面对的各个主体都有表达意见、伸张权利、产权受保护、损害要赔偿的法定权利。为此，就要针对政府施政领域的不同对象，准确划分政府治理的普惠主体、利益相关主体、市场主体、社会组织主体和特定主体，采取合理合法的主体间治理行为。面对政府治理的普惠主体，也就是享有普惠均衡基本公共服务的广大群众，政府治理的目标是实现公民的宪法权利、提升公民的满意度与幸福感；面对利益相关主体，也就是政府政策与决策涉及的利益被调整方，政府治理的目标是通过协调利益相关方的短期利益冲突形成中长期利益增长格局；面对市场主体，政府治理的目标是通过监管与服务促进充分就业基础上的实体经济发展；面对社会组织主体，政府治理的目标是培育解决市场失灵与政府失灵的志愿组织与非营利组织；面对特定主体，如外商投资企业这一依法经营的外资市场主体，政府治理的目标是通过可预期、透明、公正的营商环境建设促进制度型开放。（二）

要求增强政府治理流程的全面民主性全过程人民民主具有民主过程的全面性，必然要求增强政府治理流程的全面民主性。在政府治理流程中，行政科学理论较为认同行政立法、政策制定与决策的民主原则，对于行政执行与行政监管则偏重于效率原则，实践中往往因为效率原则而牺牲民主原则。真正的全过程人民民主不仅要求决策民主，而且要求行动的民主与执行的理性；民主的执行与监管意味着执行执法的过程也是听取民意、吸纳民智、达成共识的过程，并不存在所谓的“没有民主的效率”，相反，只存在“共识的效率”“民主的效率”或“法治的效率”。政府治理现代化是一整套政府制度与政府流程的现代化，行政立法、行政政策与决策、行政执行与执法、行政监管与监督等流程与环节也要与全过程人民民主的本质要求相一致，不断推进政府依宪开放立法、科学民主决策、公平公正执法、绩效责任监督等全流程的民主性。 行政立法要充分反映广大人民群众意志，从人民美好幸福生活的实践中把握立法需求，聚焦解决人民群众最关心的义务教育与高中免费教育、长期护理保险、养老护理体系、托育等方面的立法问题，加紧完善满足人民群众日益增长美好生活需求的法律法规体系；行政决策过程中的民主需要通过人民群众对决策议程、决策决断过程的实质性参与来实现，改变在报纸上告知并泛泛征求意见的做法，通过决策咨询委员会、法定的听证会程序、人民投票决定等方式真正体现民意；行政执法要针对人民群众反映强烈的突出问题进行，着力解决公共卫生与流行病防治、生态环境破坏、药品食品质量等方面的突出问题，同时要在每一个执法活动中做到公平正义，向人民群众公开说明执法理由与执法结果。 正如习近平指出的：“我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”（三）