完善全域覆盖的生态环境分区管控体系

——全面推进美丽中国建设

2023年11月，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于全面推进美丽中国建设的意见》《关于加强生态环境分区管控的指导意见》等重要文件。习近平总书记在主持会议时强调：“生态环境分区管控在生态环境源头预防体系中具有基础性作用，要加强顶层设计、完善制度体系，以保障生态功能和改善环境质量为目标，推动实现生态环境分区域差异化精准管控。”这一重要论述，为完善全域覆盖的生态环境分区管控体系、加强新时代生态环境分区管控工作指明了前进方向，提供了根本遵循。

1.生态环境分区管控制度不断健全

生态环境分区管控是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，为发展“明底线”“划边框”，在生态环境源头预防体系中具有基础性作用。在具体制度设计层面，生态环境分区管控包括生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线，并根据各区域不同生态环境特征，结合各种环境要素的保护需要，划分优先保护、重点管控和一般管控三类生态环境管控单元，制定差异化的生态环境准入清单。

根据生态环境保护工作的实际需要，我国生态环境分区管控的制度形成经历了不断更新升级、日臻完善的过程，具有深厚的历史底蕴。

早在20世纪90年代，我国就已开始探索环境分区治理，针对地表水、大气和噪声等单一环境要素设立了不同的环境功能区划。步入21世纪，我国环境治理模式开始由单一环境要素治理转向生态环境系统综合治理，先后设立国家环境功能区划和主体功能区划。2011年10月，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》提出，“划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策”。

党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国开始制定更为系统全面的生态环境分区治理方案。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，“树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内”。2017年5月，习近平总书记在主持中共中央政治局第四十一次集体学习时强调，“加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线”。

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，“要加快划定并严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线”。同年6月，中共中央、国务院印发的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确提出，“省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单”。至此，以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系基本成型。至2021年年底，全国省、市两级生态环境分区管控方案已经由地方党委政府发布，共划分了4万多个环境管控单元，初步建立起较为精细化的生态环境分区管控体系。

2021年11月，生态环境部发布《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）》，其中提出，到2025年，“三线一单”生态环境分区管控技术体系、政策管理体系较为完善，数据共享与应用系统服务效能显著提升，应用领域不断拓展，应用机制更加有效，促进生态环境持续改善。2022年起，全国各地基于已经划定的环境管控单元成果，通过推动上线生态环境分区管控数字化成果查询平台、发布生态环境分区管控落地应用典型案例等方式，积极探索生态环境分区管控在生态环境精细化管理中的实际应用。生态环境分区管控应继续从地方实践中吸取优秀经验，细化规定应用要求，加强数字化建设，在宏观综合决策、生态环境治理效能提升、优化营商环境等方面发挥基础性作用。

2.深化生态环境分区管控具有重大意义

生态环境分区管控是中国特色社会主义制度下坚持绿色发展理念的成功实践，是我国生态环境保护工作的重大制度创新。

生态环境分区管控是新时代贯彻落实习近平生态文明思想的积极实践。系统观念是具有基础性的思想和工作方法，坚持系统观念为我们全面推进美丽中国建设、加快推进人与自然和谐共生的现代化提供了方法论指引。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从解决突出生态环境问题入手，注重点面结合、标本兼治，实现由重点整治到系统治理的重大转变，引领美丽中国建设迈出重大步伐。习近平总书记强调，“要坚持系统观念，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对突出生态环境问题采取有力措施，同时强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性”。系统观念具有两个基本面向：一是整体性，强调从全局看待问题，全面识别问题及各类关系；二是协同性，强调在处理问题时要尊重事物本身的客观规律与运行方式，动态关联各部分之间的协同关系。生态环境分区管控制度深刻体现了系统观念。在整体性方面，生态环境分区管控不以单一的环境要素作为管理对象，而是按照空间划分多层级的环境管控单元，将处于同一空间的所有环境要素整体纳入、整体考量、整体治理。在系统性方面，生态环境分区管控在功能定位上可以衔接包括国土空间规划、环境影响评价、生态环境执法、产业布局与结构调整等与空间关联紧密的多项制度或具体工作，能够在系统层面优化生态环境治理效率，增强制度间的关联与耦合。