关于种粮直补政策执行情况的调研报告粮食直补政策，是增加粮食产量，确保国家粮食战略安全，增加农民收入的重要战略举措。自2004年中央一号文件发布以来，我国政府为保护和提高我国的农业综合生产能力，增加农民收入，连续出台了种粮直补政策、农资综合直补等农业直补政策，在促进农民增收，维护社会稳定等方面发挥了重要作用。我市一大特殊市情就是大农村、大山区，2012年末，我市就拥有农村人口1267万人。因此，种粮直补、农资综合直补政策执行得如何，不仅影响我市经济发展，也事关社会稳定大局。按照局教育实践活动“察民情、惠民生、转作风、促发展”主题调研的计划安排，研究室联合农业处、基财处组成调研小组，赴长寿区进行了专题调研。调研期间，召开了2场乡镇、村干部座谈会，对粮食直补政策在长寿区整个面上的执行实效、监管办法、存在问题、意见建议等进行了深入讨论；走访了天台镇八字村、石堰镇麒麟村的农户，听取了农民群众对直补政策执行的意见建议。现将调研情况报告如下。　　一、主要成效　　直补政策执行以来，我市建立了种粮补贴行政首长负责制、县乡村三级公示和两次公示制度、补贴兑付情况半月通报制度在内的多项管理制度，规范了直补工作流程，完善了直补发放程序，加大了市级审计检查力度，政策透明度不断提高，直补资金监管水平不断提升，虚报冒领，截留挪用补贴资金等违规现象有所抑制，确保粮食直补政策的实施取得了一定的成效。　　1、粮食直补成为农民收入稳定增长的重要来源。粮食直补政策的实施，从过去的“暗补”转为“直补”，将原来用于流通环节通过保护价等方式对农民提供的间接补贴改为向从事商品粮食生产的农民的直接补贴，对于提高农民收入具有一定的积极作用。2004—2013年，我市农资综合和粮食直补资金共112.58亿元。农民人均纯收入逐年上升，从2004年的2510元上升到2012年的7383元。　　2、粮食直补政策有效地确保全市粮食安全。我市2004年开始从粮食风险基金中每年拿出一定资金用于粮食生产补贴以来，补贴规模逐步扩大：2004年全市仅仅在合川和开县试点，按农民种植粮食的计税面积每亩补贴10元，同时对恢复耕地撂荒地种植粮食和种植再生稻进行补贴；2005年，财政从粮食风险基金中拿出5000万元，将补贴范围扩大到合川、开县、xx、秀山、潼南、梁平、江津、铜梁、垫江和酉阳等10个县（市）；2006年，试点地区扩大到12个县（市）（增加了永川、大足）；2007年，除渝中区外全面推开种粮直补工作。到2012年，全市全年实际兑付直补资金约22.67亿元，补贴面积2554万亩，受益农户596万多户。粮食直补政策的相继大面积铺开持续提升了种粮农民的种植收益和种粮积极性，确保粮食产量不随着全市农村耕地不断减少而减少，反而略有提高。　　3、粮食直补政策有力地加强了粮食基础能力建设。2009—2010年，中央财政从农资综合补贴增量资金中，安排我市粮食基础能力建设资金4.97亿元，重点支持我市31个重点粮油生产区县的100个商品粮基地乡镇，打造我市高标准现代农业示范基地。主要支持完善农田整治和田间耕作道路，配套农田水系，达到适宜机耕、机栽、机收、机防，提高抗灾减灾能力，实现旱涝保收，着力促进规模种粮，全市粮食生产能力有较大提升。　　4、粮食直补政策顺利推进成为改善农村干群关系的钥匙。粮食直补政策把村干部从原来的催粮催税工作中解脱出来，大大减轻了农村干部的工作压力，融洽了村干部和农户之间的关系，干群关系不仅轻松了，而且可以共谋生产与发展。比如长寿区2012年发放补贴资金8000多万元，全区14个乡镇享受到优惠政策，覆盖面达到100%。这一“普惠”政策的全面落实，使广大的农民受益，从而提高了农民对政府的信任程度，提升了政府形象。　　二、主要问题　　粮食直补政策推出以来，取得了一定的成绩，但是由于xx市属于大山区，使得政策在监管和执行过程中出现了一些新的问题和亟待优化的机制设计。　　1、现有制度设计与全市农业生产规模不相适应。我市处于西南丘陵山地的腹地，人地矛盾较为突出，农户分散种植的碎块化经营特征在全国尤为明显。全市耕地面积中坡耕地占40％以上，因此真正能用于粮食生产户均不到1.7亩，远低于北方地区农户的户均耕作规模。以长寿区为例，该区处于山区丘陵地带，山多坡陡，耕地面积较少，人均耕地面积仅1亩左右，户均面积也只有3亩左右，且分布散落，呈碎片化特点。加之现行有关种粮直补、农资综合直补制度设计更多是依照我国北方地区农业规模经营模式来制定的，因此每户种植户所得的补贴金额较少，就长寿区而言，2012年户均直补金额仅有460元左右，加上粮食亩均收益600元左右，种植粮食年收益不到2000元，与之相比，经济作物亩均年收益在3000元左右，外出务工年收益在2万元左右，收益差距较为明显，农民还是会优先选择收益更大的作物种植，如，石堰镇石坝村村民就选择了收益较好的沙田柚进行种植。由此可见，直补政策的执行很难从根本上提高农民的种粮积极性。据统计，2012年全市粮食总产1138.5万吨，比政策执行前的2003年仅增产51.3万吨。　　2、推进规模化集约经营的激励作用有待提高。我市实施的对种粮大户直接补贴政策，对推进规模化集约经营发挥了积极的作用，但由于近几年农资价格的上涨、规模大户流转成本较高、劳动力成本增加等原因，使大户种粮成本进一步增加，一定程度上削弱了大户补贴的激励效应。如，柴油价格的上涨导致农机田间作业价格和费用上涨，加重了农民的负担。根据监测数据显示，由于上游产品价格上涨，过去5年柴油涨幅高达71.4%，仅此一项农民种粮每亩增加成本30元左右。规模化集约化经营的缺乏使得种粮散户增多，间接增加了政策监管的难度。　　3、政策监管难度较大。一方面，受地理条件限制，加上前面提到的规模化集约化经营缺乏，我市种粮户中散户所占比例较大，零散种植户的特点是耕地较为分散，部分耕地界权界限模糊不清，就导致区级职能部门无法准确核实农户有无种粮及种粮面积，村级上报情况与实际情况并不完全一致。另一方面，部分种粮大户为了减少流转成本，将种植粮食的耕地集中在山顶，交通条件较差，检查核实一次需要近一天时间，给相关职能部门的监管带来了很大的难度。因此，虚报种粮面积、种粮的和没种粮的都得补贴、种粮的农户得不到补贴而没种粮的农户却享受了补贴等现象日益突显。如，很多地方大量开挖鱼池，发展特色农业，占用了很大一部分农田，以及一些撂荒地没有从计税面积中扣减下来，虚报面积套取粮食直补资金；又如，部分区县采取按计税面积发放补贴的方式，将种粮直补变成了耕地直补；再如，农民外出务工经商等原因，耕地转租给他人，但仍然获得国家直补金。     4、政策监管成本较高。在种粮直补政策实施中，需要相关的工作经费，如宣传费、资料费、核实种粮面积所需经费等。以粮食直补为例，若要实现政策初衷，粮食直补就必须在核实农作物播种面积的前提下发放，而面积核定工作涉及农村千家万户，环节多、要求高、动用人力物力执行成本较大。根据资料测算，每亩补贴的工作成本为1元以上，有的地方占补贴总额的10%左右。而这些费用原则上由地方财政支出，中央财政适当补助，导致基层工作经费缺口较大，且分摊到农民的补贴资金较少，基层工作人员的积极性不高，对补贴工作重视度不够，一定程度上影响了工作质量。　　5、农田基础设施条件较差，抗御自然灾害能力较弱。近几年，虽然我市加大了对农田水利基础设施建设的投入，但由于历史欠账多，基础较差，目前难以完全改善现有的农业基础设施条件，导致路网不配套，机耕路少，路面状况差，不利于机械运输与作业，甚至有的地方步行也较为艰难；排灌设施少、动力低、机械老化，同时沟渠淤塞严重，排灌不畅等现象的存在，一定程度上制约了我市农业生产的发展。以长寿区为例，机械化水平较低，如石堰镇燕耳村只有50%的耕地实现了简单机械化，且部分机械设备还需人力运送至耕地，与此同时，在调研走访过程中发现，从乡镇干部、村社干部到普通村民都反映水利、道路等农业基础实施建设薄弱的问题。几个村的村干部都提到，今年干旱期间，因缺少质量较高的提灌站和抽水站，给许多村的粮食生产造成了很大的影响。石堰镇麒麟村一名普通村民还情绪激动地说道：“我们村没有抽水站，今年干旱我家的田缺水，真是急死人了，直补的钱要不要都没得关系，拿来修个提灌站就行。”简单朴实的语言道出了一位普普通通农民群众的心声，也反映出目前在农业基础设施建设方面存在的问题。　　三、意见建议　　根据以上问题的分析可见，直补政策执行中绩效不够高，监管不够得力的根源是在制度设计本身，这就需要中央层面进行研究调整。因此，要积极加强与财政部的沟通协调，深入反映政策执行中存在问题，并在完善制度设计方面向其提出一些有效的意见建议。　　1．建立与增强农业综合生产能力和产业竞争力相结合补贴体系。我市应结合自身实际，着力考虑当前农业基础设施建设欠账较多，农业综合生产能力相对不强的问题，瞄准农村经济社会发展的短板和薄弱环节，调整直补方式。由于种粮直补利益已经固化，成为了一种普惠性的政策，调整起来比较困难，因此需要循序渐进。建议将直补资金的一小部分用于农田水利基础设施建设，并采取一事一议的方式，发挥民主决策，让群众看得见这一部分资金的投向，也真正从中得实惠，这样农民群众就会自愿将更多的甚至全部的直补资金进行调整，逐步建立起有别于北方地区农业经营规模特点并适应西南丘陵山区发展需求的农业补贴政策框架。　　2、整合涉农资金，避免资金分散和重复建设。目前包括种粮直补和农资综合直补在内的涉农补贴项目多，且有的补贴金额较少，既给基层增加了工作成本，也降低了资金绩效，建议推进涉农资金整合，坚持“渠道不乱、性质不变、各记其功”的原则，把投向相近、目标相似、来源不同的农业、农综、水利等各种涉农资金，有计划地进行统筹整合，集中投入，避免资金分散和重复建设。　　3、鼓励粮食集约化种植，发挥粮食补贴的规模效益。依据农资综合补贴资金总额、物价指数和农资价格实行动态调整，综合考虑影响农民种粮成本、收益等因素，提高对种粮大户的补贴标准，并将补贴资金由现金直接补贴变为项目支持的方式，包括采取贷款贴息和以奖代补进行补贴。建议借鉴江西的试点模式，项目申报实行自主申报，具体支持方式包括：种粮大户通过农信社贷款，财政可按照最高70%的比例对贷款予以最长为一年的贴息；种粮大户自行开展田间排灌工程等农田基础性建设，财政按照最高80%的工程直接投资比例给予奖励，奖励资金拨付采取先建后补原则。　　4、加大宣传力度，强化监督检查。进一步完善公示制、查询制和告知制等制度，继续开展专项检查，对违反规定截留、滞留、挤占、挪用、虚报冒领的单位或个人，按《财政违法行为处罚处分条例》相关规定进行处罚，对落实补贴政策不到位的区县，扣减补贴工作经费和相关专项资金。与此同时，要完善直补工作的考核激励机制，提高基层相关部门及工作人员的工作积极性。如按照前面提到的方法调整对种粮大户的补贴方式，就应配套相应的监管机制，加强对种粮大户补贴项目管理。对农户上报的项目实行审核结果公示制、建设内容巡查制、大户资质和信用备案制，对违反财政资金使用、信贷有关政策规定的种粮大户，取消其补贴资格，并依法追究法律责任。