规范基层公权力

实现基层公权力规范运行，减少基层治理的制度成本

基层公权力既是政府权力的“末梢”，也是国家与社会关系的“铰链”，更是基层治理现代化的一颗关键棋子。党的十九届五中全会提出，“十四五”时期要实现基层治理水平明显提高。实现基层公权力规范运行，减少基层治理的制度成本，应当成为破题重要一着。

基层公权力运行，为啥非“规范”不行？

基层公权力运行，为什么要加上“规范”这个限定词，在基层治理中讲“规范”，意义在哪里？

基层干部，差不多人人都关心“为基层减负”怎么落实，不少干部更怀着在基层干一番探索创新事业的抱负。这两大基层干部的心事，都和基层公权力规范运行有关。

减负为啥难落实？大家常抱怨的是上级对基层随意性的督查问责过多过重，令基层工作无法形成合理预期，临时性“接锅”更耗去大量心力。基层创新为啥没动力？上级下派政策动辄“横向到边，纵向到底”，基层完成“指定动作”尚有难度，谈何准备“自选动作”？这两方面问题，其实都出自基层公权力运行不规范，没有边界约束，对基层干预过度。

另一方面，基层小微权力腐败近年来也屡见不鲜。有些基层干部凭着自己的“人脉”“能力”争取到了十里八村的“话事权”，与之相配的监督体系却没有影子，权力怎么运作更是干部一个人说了算，如此腐败焉能不兴？所以说，基层反腐败，也得从规范基层公权力运行入手。

其实，规范基层公权力运行，和百姓日常关系更密切的还有一样，就是日常办事的流程与标准问题。基层权力运行不规范，直接导致基层办事流程不清、专业化不够，基层干部更多凭借个人经验开展工作，不办事、少办事、办错事的现象时有发生，乡亲们往往要跑远路找上级解决问题。如果基层办事流程清楚明白，群众是不是能少遭些罪？

要找“规范”好经验，目光可以向哪儿看？

近年来，许多地方都在探索基层公权力规范运行的制度化方案，有些经验已经取得了令人眼前一亮的实效。这其中，尤其值得一提的要算“基层公权力清单”。

这个名词，并不是学者在书斋里闭门造车想出来的，它源于浙江省宁海县的尝试。2014年，针对村级小微权力运行存在的问题，宁海县以县委正式文件的形式推出了“小微权力清单36条”，明确列举农村治理中的各类权力施行事项，其中包括集体管理事项19条，涉及村集体权力；便民服务事项17条，涉及上级权力在基层的延伸。除了清单，宁海县还为基层事务处理制定了流程标准，可以说既是办事“路线图”，也是监管“明细表”。2018年，这一让群众深感满意的“宁海经验”写入了当年中央一号文件。

在“宁海经验”基础上，宁波市鄞州区自2018年起创设“三清单一流程”（权力清单、责任清单、负面清单、权力运行流程图）制度，将小微权力清单由农村扩展到城乡社区、经济股份合作社等其他基层群众自治、经济组织，称得上基层公权力清单制度“升级版”。这一制度创新很快成为各地借鉴的热点。

宁海做对了什么？一言以蔽之，让基层公权力运行既畅畅快快，又明明白白。该用的权，干部可以用足，百姓收获的，可不止几分满足。

规范运行怎样走得更稳更远？

有人会说，宁海经验是不是过于地方化，别处想学，会不会水土不服？实际上，只要理解了宁海经验深层的逻辑是什么，就有可能让基层公权力的规范运行在塞北江南一样走得稳而且远，智慧而且透明。

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归结起来，基层公权力规范运行，关键要掌握以下几“招”。

——通过编制公权力清单划定基层公权力边界。

基层公权力清单实际上不能狭隘理解为仅有“权力清单”，必须涵盖配套的责任清单和负面清单。编制权力清单，可根据不同类型组织的特点和各地从实际出发的治理需求，列出相关的权力事项，避免“一刀切”。编制责任清单，需要充分考虑到基层工作大量来自上级委派，故而要同时对上级政府部门、基层自治组织编制责任清单，厘清双方的具体职责。特别需要注意的是，责任清单必须要与权力清单相一致。编制负面清单，群众普遍关切的、涉及“人财物”且多腐易腐的权力事项应首先列入，同时明示防范廉政风险的具体举措。